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工程監(jiān)理的基本任務(wù)分析

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一、工程監(jiān)理的三大控制目標(biāo)

我國工程監(jiān)理的中心任務(wù)是控制工程項目目標(biāo),即控制工程項目的投資、進度和質(zhì)量目標(biāo),即監(jiān)理工作的“三大控制”。然而,由于目前業(yè)主對監(jiān)理工程師的不信任以及監(jiān)理工程師本身的道德修養(yǎng)、知識水平和職業(yè)素質(zhì)等較低,多數(shù)業(yè)主不把投資控制權(quán)交給監(jiān)理工程師,而掌握在自己的手中。然而,工程項目的投資控制與進度控制密切相關(guān),如果沒有投資控制權(quán),進度控制也就無法進行。比如,承建商按進度計劃,完成階段性施工任務(wù),理應(yīng)獲得勞務(wù)報酬,但是業(yè)主往往不按合同約定支付施工進度款,導(dǎo)致承建商無法按進度計劃實施后續(xù)施工任務(wù)。這就是當(dāng)前監(jiān)理工作的“三控制”變成“一控制”(質(zhì)量控制)的原因。

工程監(jiān)理

1.合同管理

合同管理本應(yīng)該是監(jiān)理工程師的基本任務(wù)之一,合同糾紛也是施工過程中經(jīng)常發(fā)生的事件。在FDIC合同條件下,合同管理是工程師工作的核心。然而,如前所述,監(jiān)理工程師受業(yè)主的委托并服務(wù)于業(yè)主,不是獨立的第三方,如何進行合同管理?尤其是當(dāng)業(yè)主與承建商發(fā)生爭議時,監(jiān)理工程師能站在公正或公平立場上處理他們之間的糾紛嗎?答案是否定的。所以,從全國范圍來看合同管理是紙上談兵的事。雖然,在監(jiān)理投標(biāo)文件中和監(jiān)理規(guī)劃中,都有合同管理的詳細內(nèi)容,但是在實際工作中,合同管理如同虛設(shè)。比如,合同管理有一項重要的工作內(nèi)容是索賠。在施工過程中索賠事件也會經(jīng)常發(fā)生,包括工期索賠和費用索賠。但是,如果發(fā)生了由于業(yè)主原因?qū)е碌乃髻r事件,監(jiān)理工程師也往往看業(yè)主臉色行事,不敢得罪業(yè)主。即使監(jiān)理工程師按合同約定做出了處理決定,業(yè)主也不會執(zhí)行。久而久之,承建商不再期望監(jiān)理工程師處理索賠事件,轉(zhuǎn)向司法處理。

2.工程監(jiān)理的階段范圍

我國建立工程監(jiān)理制度的最初構(gòu)想是對工程建設(shè)實施全過程、全方位的監(jiān)理,即:從項目決策階段的可行性研究開始,到設(shè)計階段、招投標(biāo)階段、施工階段和工程保修階段都實行監(jiān)理。然而,幾十年的監(jiān)理實踐表明:監(jiān)理工作一直停留在施工階段。原因是多方面的。首先,監(jiān)理行業(yè)缺乏能夠全過程進行監(jiān)理的復(fù)合型技術(shù)人才。如上所分析,由于監(jiān)理人員的地位、待遇和權(quán)威不是監(jiān)理制度設(shè)立之初人們所期盼的,所以監(jiān)理企業(yè)吸引不了的高智能技術(shù)人才。其次,我國強制監(jiān)理的階段是施工階段,第三,有關(guān)的監(jiān)理的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是針對施工階段制定。

二、工程監(jiān)理制度演變的背景分析

1.工程監(jiān)理從公正性到公平性的變化

我國工程監(jiān)理制度的建立是借鑒了FIDIC合同條件。比如《2000版監(jiān)理規(guī)范》和《2000版監(jiān)理合同》)中關(guān)于工程監(jiān)理公正性的定位是根據(jù)FIDIC土木工程施工合同條件第四版(以下簡稱FIDIC1987,俗稱紅皮書)第2.6條款制定。FIDIC1987第2.6條款規(guī)定:“無論在何處,需要工程師根據(jù)合同行使他的職權(quán):(a)作出決定,發(fā)表意見或同意;(b)表示滿意或批準(zhǔn);(c)決定價值;(d)采取其他可能影響業(yè)主或承包人的權(quán)力和義務(wù)的行動時,工程師應(yīng)根據(jù)合同規(guī)定的條款并考慮所有的因素,公正行使上述職權(quán)”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界學(xué)者的批評和質(zhì)疑。美國一家律師事務(wù)所的律師ChauEeLee認為:工程師既然為業(yè)主服務(wù)又從業(yè)主那里獲得薪水就不可能在業(yè)主與承建商之間保持公正,尤其是承建商與業(yè)主發(fā)生爭議時。為此,1999年出版的FIDIC合同條件(以下簡稱FIDIC1999,俗稱新紅皮書)第3.5條款修改了工程師了這一職權(quán)。FID1C1999第3.5條款規(guī)定:無論何時,當(dāng)合同條件要求工程師按照本款規(guī)定對某一事項作出商定或決定時,工程師應(yīng)與合同雙方協(xié)商并盡力達成一致。如果未能達成一致,工程師應(yīng)按照合同規(guī)定在適當(dāng)考慮所有關(guān)情況后作出公平的決定。而且,F(xiàn)IDIC1999取消了工程師解決承建商與業(yè)主發(fā)生爭議的權(quán)力。為了順應(yīng)FIDIC合同條件的變化,重新修訂的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范(GB/T50319-2013)(以下簡稱《2013版監(jiān)理規(guī)范》新增了1.0.9條款。該條款規(guī)定:監(jiān)理單位應(yīng)守法、誠信、公平、科學(xué)地開展監(jiān)理工作,維護建設(shè)單位的利益,不損害承包單位的合法權(quán)益?!?013版監(jiān)理規(guī)范》而把“公正”把改成了“公平”。相應(yīng)的,《建設(shè)工程監(jiān)理合同(示范文本)》(GF-2012-0202)(以下簡稱《2012版監(jiān)理合同》)取消了《2000版監(jiān)理合同》關(guān)于監(jiān)理人(注:這里的監(jiān)理人指的是監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理工程師和監(jiān)理機構(gòu)的總稱)公正性的屬性,取而代之是監(jiān)理人應(yīng)遵循職業(yè)道德和行為規(guī)范、工程建設(shè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及本合同履行職責(zé)。但是,這種改變是否起到應(yīng)有的作用值得商榷,因為,“公正”與“公平”并沒有本質(zhì)的區(qū)別。正如學(xué)者Hoyle評價FIDIC1999中的3.5條款一樣:該條款沒有實質(zhì)性的變化,只是粗略地修補了工程師的角色,工程師在業(yè)主與承建商之間繼續(xù)為維持了二元性的特征。何況,我國2011修訂的《建筑法》關(guān)于工程監(jiān)理公正性的條款并沒有改變。

2.新增安全生產(chǎn)管理職責(zé)

關(guān)于監(jiān)理企業(yè)是否在施工現(xiàn)場履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)一直是監(jiān)理行業(yè)爭論不休的話題。工程監(jiān)理制度建立之初沒有把安全生產(chǎn)管理納入監(jiān)理的范疇。但是上世紀(jì)末,工程建設(shè)飛速發(fā)展的同時,建設(shè)工程安全事故也頻頻發(fā)生。比如1999年10月,南京電視臺在施工時腳手架垮塌,造成6人死亡,一人重傷,33人輕傷的重大安全事故。為了遏制安全事故頻發(fā)的勢頭,國務(wù)院于2004出臺年了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(以下簡稱《條例》)?!稐l例》第十四條首次把監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師納入承擔(dān)安全生管理責(zé)任的范疇。然而,這在監(jiān)理行業(yè)引起了很大的反響和爭議。部分學(xué)者認為,根據(jù)國際慣例,工程監(jiān)理屬于咨詢服務(wù)行業(yè),不應(yīng)參與施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。還有的學(xué)者認為,雖然《建設(shè)工程安全生產(chǎn)法規(guī)》明確了工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)管理的責(zé)任,但其法律依據(jù)不足:《建筑法》沒有明確規(guī)定工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)管責(zé)任,而《安全生產(chǎn)法》第四條和第五條也只規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位(承建商)及其負責(zé)人對安全生產(chǎn)負責(zé)。在隨后的幾年里,監(jiān)理工程師承擔(dān)安全生產(chǎn)的責(zé)任呈現(xiàn)擴大化的趨勢。為此,原建設(shè)設(shè)部出臺了《關(guān)于落實建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任4干意見》(建市[2006]248號)(以下簡稱《安全生產(chǎn)責(zé)任的若干意見》)?!栋踩a(chǎn)監(jiān)理責(zé)任的若干意見、對《條例》中監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任做了細化和說明,并界定了其責(zé)任范圍。但是,這一時期對安全監(jiān)理的稱呼五花八門,有的監(jiān)理教科書稱安全監(jiān)理為安全控制,和質(zhì)量、進度、投資、并列為“四大控制”;有的稱之為安全監(jiān)督或安全監(jiān)察等。這些稱謂都有失偏頗。建設(shè)工程的安全與質(zhì)量、進度、投資的性質(zhì)不同,它不符合PDCA控制原理。所以,稱安全監(jiān)理為安全控制不妥。而安全監(jiān)督或安全監(jiān)察屬于政府行為,不屬于監(jiān)理企業(yè)的工作范疇。為此,《2013版監(jiān)理規(guī)范》吸取了各種意見后,把安全監(jiān)理稱之為安全生產(chǎn)管理。

3.監(jiān)理工程師任職資格的變化

近幾年報考注冊監(jiān)理工程師的人數(shù)逐漸減少,已無法滿足監(jiān)理市場的需求。全國報考監(jiān)理工程師的人數(shù),從2003年的10萬,迅猛下降到2009年的不足5萬人。國家不得不降低監(jiān)理工程師的門檻?!?013版監(jiān)理規(guī)范》只要求總監(jiān)理工程師為注冊監(jiān)理工程師,而對總監(jiān)理工程師代表和專業(yè)監(jiān)理工程師降低了要求,即只要滿足中級職稱和經(jīng)過監(jiān)理培訓(xùn)取得監(jiān)理培訓(xùn)證書就能任職監(jiān)理工程師。

4.決策階段與設(shè)計階段的監(jiān)理業(yè)務(wù)已被其他部門取代

隨著建設(shè)市場發(fā)展和一系列相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺,各地已相繼成立了工程造價事務(wù)所或咨詢公司等。建設(shè)單位或業(yè)主在決策階段的可行性研究方面的業(yè)務(wù)已被以上單位或機構(gòu)承攬。另外,為保證設(shè)計階段的工程質(zhì)量,在政府主導(dǎo)下,縣級以上建設(shè)行政主管部門都成立了審圖辦公室,對設(shè)計單位提交的設(shè)計文件是否滿足國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的強制性條款進行審查。


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