一

工程總承包的再發(fā)包

《上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》與《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》將工程總承包分包這個(gè)環(huán)節(jié)定義為“工程總承包的再發(fā)包”，這樣就可以進(jìn)一步規(guī)定工程總承包的再發(fā)包承包單位可以將其范圍內(nèi)的專(zhuān)業(yè)工程進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分包，這種情況下的分包不屬于《建筑法》第二十九條禁止的“二次分包”情形。

上海地方立法這一探索性規(guī)定，在很大程度上解決了工程實(shí)踐中工程總承包項(xiàng)目“二次分包”認(rèn)定的爭(zhēng)議，必將極大有利于建筑業(yè)的專(zhuān)業(yè)分工和健康發(fā)展。

在目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)法律行政法規(guī)層面的工程總承包承發(fā)包管理規(guī)定的情況下，發(fā)包人完全可以借鑒上海的地方立法規(guī)定，將工程總承包再發(fā)包及專(zhuān)業(yè)分包寫(xiě)進(jìn)招標(biāo)文件中，指導(dǎo)工程總承包合同的履行，保障發(fā)包人對(duì)項(xiàng)目功能等各項(xiàng)要求的更好實(shí)現(xiàn)。

二

再發(fā)包承包單位的專(zhuān)業(yè)分包

《建筑法》實(shí)施近二十年來(lái)，對(duì)于設(shè)計(jì)單位承接工程總承包項(xiàng)目，將施工工程分包后，再發(fā)包承包單位能否再專(zhuān)業(yè)分包，是否涉嫌《建筑法》禁止的“二次分包”一直爭(zhēng)議不斷。

目前上海地方立法及浙江省相關(guān)政策允許在經(jīng)過(guò)工程總承包企業(yè)同意后，設(shè)計(jì)、施工企業(yè)可以將非主體非關(guān)鍵性工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分包，尤其是上海地方立法引入的“工程總承包再發(fā)包”定義，解決了工程總承包項(xiàng)目中“二次分包”這一爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為這符合工程總承包項(xiàng)目的特征和項(xiàng)目自身的需求，工程總承包項(xiàng)目通常投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)復(fù)雜，尤其是涉及大型系統(tǒng)、設(shè)備的石油、化工、電站類(lèi)的EPC工程，其中的專(zhuān)業(yè)工程較多、較為復(fù)雜，如果施工總包單位并無(wú)相應(yīng)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，又不能進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分包，這將明顯不利于項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、安全和進(jìn)度，不利于業(yè)主工程總承包需求的實(shí)現(xiàn)。

筆者建議，在目前國(guó)家立法層面和其他各地尚無(wú)明確工程總承包的再發(fā)包項(xiàng)下允許專(zhuān)業(yè)分包規(guī)定的情況下，發(fā)包人和承包人可以通過(guò)合同約定的方式，同意將工程進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分包。

三

轉(zhuǎn)包和違法分包認(rèn)定

建筑業(yè)改革大力推進(jìn)工程總承包制，但并不意味著建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)此放任監(jiān)督管理，工程總承包項(xiàng)目往往都是重要、重大項(xiàng)目，關(guān)系社會(huì)公共利益和公眾安全，其工程質(zhì)量、安全更應(yīng)是政府主管部門(mén)監(jiān)督管理的重點(diǎn)，否則一旦發(fā)生安全、質(zhì)量事故，社會(huì)危害性更為明顯。

建設(shè)工程領(lǐng)域違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等違法行為，不但擾亂了建筑市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)行為，往往進(jìn)一步增大了項(xiàng)目施工期間的質(zhì)量、安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至重大特大質(zhì)量事故，比如上海11·15大火、杭州地鐵塌陷、江西豐城電站倒塌事故，都存在層層分包或轉(zhuǎn)包等違法行為。

因此，無(wú)論工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包人或者總承包商還是再發(fā)包承包商，都應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定，工程總承包商不能將所承接項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工全部分包或轉(zhuǎn)包給他人，工程總承包的再發(fā)包承包商不能將主體工程的設(shè)計(jì)或施工分包給他人。

發(fā)包人或工程總承包單位均應(yīng)通過(guò)合同約定，禁止合同相對(duì)方轉(zhuǎn)包或違法分包，保障建設(shè)工程的質(zhì)量、安全和社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)、人身安全。

四

發(fā)包人與總承包商的風(fēng)險(xiǎn)分配原則

國(guó)內(nèi)對(duì)于工程總承包尚處于啟動(dòng)和推進(jìn)階段，發(fā)承包雙方當(dāng)事人對(duì)于工程總承包的風(fēng)險(xiǎn)分配尚不成熟，但上述上海和湖南的地方規(guī)定，值得合同雙方當(dāng)事人借鑒：合理的風(fēng)險(xiǎn)分配和權(quán)利義務(wù)界定，有利于項(xiàng)目的順利開(kāi)展，便于糾紛發(fā)生時(shí)雙方責(zé)任的認(rèn)定，尤其是在固定總價(jià)項(xiàng)目中，發(fā)生合同約定的風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)，便于確認(rèn)責(zé)任歸屬和合同價(jià)款的調(diào)整。

但同時(shí)，要注意工程總承包項(xiàng)目合同文本的選用，不同的合同文本對(duì)工程總承包商的義務(wù)要求會(huì)有所不同。

比如若選擇適用建設(shè)部的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本(試行)》(GF-2011-0216)的，則根據(jù)第5.2.1款約定，工程總承包方的設(shè)計(jì)義務(wù)有所減輕，項(xiàng)目基礎(chǔ)資料的提供方在發(fā)包方，若因發(fā)包方提供資料差錯(cuò)導(dǎo)致的額外費(fèi)用增加以及工期延長(zhǎng)，由發(fā)包方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

但，若采用FIDIC銀皮書(shū)(1999版)合同文本的，根據(jù)FIDIC的EPC合同條件通用條款第5.1款規(guī)定，則應(yīng)由工程總承包方對(duì)現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，即便工程總承包方從業(yè)主方獲取的數(shù)據(jù)或資料有誤，也不解除工程總承包方對(duì)設(shè)計(jì)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

五

總承包項(xiàng)目固定總價(jià)的審價(jià)與審計(jì)問(wèn)題

對(duì)于工程總承包采取固定總價(jià)方式，參照各地意見(jiàn)，原則上對(duì)于固定總價(jià)部分不再另行審核，主要針對(duì)符合合同約定的變更或新增部分進(jìn)行審價(jià)。

筆者在為工程總承包項(xiàng)目提供法律服務(wù)過(guò)程中及參與有關(guān)的工程總承包研討會(huì)期間，注意到各地建設(shè)行政管理部門(mén)和工程總承包商對(duì)固定總價(jià)的工程總承包項(xiàng)目的結(jié)算方式都比較關(guān)心，國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)文件提出“政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包”;

因政府投資工程依法需要接受行政機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目投資的審計(jì)，工程總承包單位普遍擔(dān)心一旦固定總價(jià)項(xiàng)目接受行政審計(jì)，很有可能工程總承包單位通過(guò)限額設(shè)計(jì)優(yōu)化而產(chǎn)生的利益被審掉，這不符合工程總承包固定總價(jià)的特征，將嚴(yán)重影響到工程總承包單位實(shí)施工程總承包項(xiàng)目的積極性和意愿。

各地建設(shè)主管部門(mén)對(duì)于固定總價(jià)部分原則不再審核的規(guī)定，也符合《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十二條“當(dāng)事人約定按照固定價(jià)結(jié)算工程價(jià)款，一方當(dāng)事人請(qǐng)求對(duì)建設(shè)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定的，不予支持”的司法審判精神。

關(guān)于行政審計(jì)是否能做為工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)問(wèn)題，筆者認(rèn)為審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承包單位的合同約定及依合同約定進(jìn)行的工程結(jié)算，除非合同雙方明確約定結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)，否則發(fā)包人不得以審計(jì)或財(cái)政評(píng)審的金額作為工程總承包合同的結(jié)算依據(jù)。

《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》([2001]民一他字第2號(hào) 2001年4月2日)中指出：“建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”

2015年最高人民法院召開(kāi)的全國(guó)民事審判工作會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要中第49條規(guī)定：“依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人均應(yīng)依約履行。除合同另有約定，當(dāng)事人請(qǐng)求以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)作出的評(píng)審結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持”。

雖然目前各地地方立法仍有國(guó)有投資項(xiàng)目以“行政審計(jì)做為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)”的類(lèi)似規(guī)定，但2017年6月5日全國(guó)人大法工委在《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》指出：

“法工委經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和征求意見(jiàn)，認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正”。

由此，除非合同中雙方明確約定以審計(jì)做為工程結(jié)算的依據(jù)，否則不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的行政審計(jì)行為作為工程總承包發(fā)承包雙方工程總承包的結(jié)算依據(jù)，而且即便雙方約定了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)作為工程總承包合同結(jié)算依據(jù)的，雙方合同約定的計(jì)價(jià)方式和結(jié)算原則也應(yīng)作為行政機(jī)關(guān)行政審計(jì)的依據(jù)。