何紅鋒:非招標(biāo)采購交易不宜輕易使用“招標(biāo)”這一概念
一、招標(biāo)概念濫用的現(xiàn)狀
在我國,招標(biāo)的概念長期被濫用。當(dāng)然,我們最常見的招標(biāo),是針對采購而言的。如工程建設(shè)項目的招標(biāo),是招標(biāo)人采購工程的行為,政府采購招標(biāo),更是明確的采購行為,企業(yè)的采購也普遍使用招標(biāo)方式。但是,目前其他非采購交易也常常使用“招標(biāo)”這一概念。如:中央電視臺黃金時段的廣告,也被稱為“招標(biāo)”;土地使用權(quán)的出讓,也經(jīng)常使用“招標(biāo)”這一概念;甚至于房屋轉(zhuǎn)讓,也被稱為“招標(biāo)”。后面的這些交易行為,均是出讓行為,與我們正常理解的采購招標(biāo)有本質(zhì)的不同。
招標(biāo)概念的濫用,有非常嚴(yán)重的后果。試舉一例:2012年2月,武漢地鐵廣告招標(biāo)引起軒然大波。2012年1月12日,武漢地鐵運營有限公司公開招標(biāo)地鐵2號線一期站內(nèi)平面廣告媒體代理經(jīng)營權(quán),但出價最高(出價10億多)的深圳報業(yè)集團未中標(biāo),中標(biāo)的是出價最低的廣東省廣告股份有限公司(出價7億多元)。這一招標(biāo)結(jié)果遭到質(zhì)疑,并引發(fā)廣泛關(guān)注,包括中央電視臺在內(nèi)的眾多影響力巨大的媒體給予了關(guān)注。案件被媒體曝光后,武漢地鐵集團據(jù)此認(rèn)定此次招標(biāo)結(jié)果無效。《長江日報》報道,2012年5月5日,武漢地鐵廣告招標(biāo)涉案人鄧宏武受賄30萬被批捕。最后,鄧宏武被追究刑事責(zé)任。
這一問題的出現(xiàn),是我國招標(biāo)與拍賣兩個概念長期缺乏明確界定產(chǎn)生后果的集中體現(xiàn)。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》立法不夠明確,我國立法與實踐存在著大量的招標(biāo)投標(biāo)與拍賣概念混用的情況。分清招標(biāo)投標(biāo)與拍賣的概念是我國建立健全的招標(biāo)投標(biāo)與拍賣制度的基礎(chǔ)。
二、招標(biāo)與拍賣的核心區(qū)別
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,越來越多的交易是通過招標(biāo)和拍賣這樣的競爭性交易方式實現(xiàn)的。但我國在實際生活、司法實踐甚至是立法上都沒有很好地區(qū)分這兩種交易方式,這給法律適用帶來了很大的困難,也不利于這兩種競爭性交易方式的發(fā)展。目前,我國既有《招標(biāo)投標(biāo)法》也有《拍賣法》,必須嚴(yán)格區(qū)分兩者的含義,并為兩者找到各自適用的法律規(guī)范。
《拍賣法》第3條對拍賣的界定是:“拍賣是指以公開競價的形式,將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式。”顯然,拍賣委托人是出賣人,即拍賣是一種出賣行為,產(chǎn)生于賣方市場中,即某一個將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利的拍賣其前提是有多個潛在的買受人存在。從標(biāo)的的流轉(zhuǎn)看,拍賣是由委托人向竟買人流轉(zhuǎn),竟買人支付貨幣?!墩袠?biāo)投標(biāo)法》沒有對招標(biāo)的概念進(jìn)行界定。但立法者、學(xué)界普遍認(rèn)為招標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一種采購方式。1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布后,全國人大法工委、原國家計委(現(xiàn)國家發(fā)改委,是招標(biāo)投標(biāo)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)部門)等編寫的幾本釋義、問答的書,均認(rèn)為招標(biāo)是一種采購方式。國際上使用的招標(biāo)概念也均是在采購中:如世界各國的招標(biāo)程序均是規(guī)定在政府采購法中的,對我國招標(biāo)采購制度產(chǎn)生重要影響的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行銀行的招標(biāo)程序也是規(guī)定在采購指南中的。2009年9月29日,國務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例(征求意見稿)》第2條規(guī)定:“[適用范圍]招標(biāo)投標(biāo)法第二條所稱的招標(biāo)投標(biāo)活動,是指采用招標(biāo)方式采購工程、貨物和服務(wù)的活動。”但在2011年12月20日正式發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中,這一條被刪除。將招標(biāo)限于一種采購方式?jīng)]有被《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》明確,是因為有些上位法已經(jīng)確認(rèn)招標(biāo)不僅限于采購。
招標(biāo)與拍賣的最核心的區(qū)別在于交易性質(zhì)的不同:招標(biāo)是一種采購行為,產(chǎn)生于買方市場中;而拍賣是一種出賣行為,產(chǎn)生于賣方市場中。從標(biāo)的的流轉(zhuǎn)看,拍賣是由委托人向竟買人流轉(zhuǎn),竟買人支付貨幣;而招標(biāo)是由投標(biāo)人向招標(biāo)人流轉(zhuǎn)、招標(biāo)人支付貨幣。
三、招標(biāo)概念被濫用的原因
按照上述分析,在武漢地鐵腐敗案件中,武漢地鐵運營有限公司是出讓地鐵2號線一期站內(nèi)平面廣告媒體代理經(jīng)營權(quán),武漢地鐵運營有限公司是獲得資金的,明顯應(yīng)當(dāng)是拍賣而非招標(biāo)。土地使用權(quán)的出讓更是一種出讓而非采購,也應(yīng)當(dāng)是拍賣而非招標(biāo)。
但是,正是由于《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有對招標(biāo)的概念進(jìn)行界定,出現(xiàn)了在一些立法上將招標(biāo)擴大到所有交易方式的情況,典型的如《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定,土地使用權(quán)可以通過招標(biāo)方式出讓。在現(xiàn)實生活中,將出讓稱為招標(biāo)的更是司空見慣。如,中央電視臺黃金時段廣告的出售,長期被稱為招標(biāo)。長期以來的立法和司法實踐沒有對招標(biāo)和拍賣沒有進(jìn)行區(qū)分是一個不爭的事實。造成這一情況的原因有以下兩點:第一,拍賣這種方式在人們中的形象并不太好,似乎賣不出去的東西才需要拍賣,如中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編寫的權(quán)威的《現(xiàn)代漢語小詞典》(商務(wù)印書館2005年出版)對“拍賣”的解釋有兩種:“①以委托寄售為業(yè)的商行當(dāng)眾出賣寄售的貨物,由許多顧客出價爭購,到?jīng)]有人再出更高的價時,就拍板或擊槌,表示成交。②稱減價拋售;甩賣:大拍賣。”可見,在中國人的詞典里,“拍賣”基本是個貶義詞,這是在實際工作中人們不愿意使用“拍賣”一詞的根源。第二,長期以來人們沒有區(qū)分招標(biāo)與拍賣,很多人實際是將兩者等同起來的,認(rèn)為只要是競爭性的交易行為就是招標(biāo)(或者拍賣),兩者的區(qū)別在于交易量的大小,如果交易量較大,就稱為招標(biāo),反之,則稱為拍賣。
正因為招標(biāo)與拍賣的這一區(qū)別,招標(biāo)一般應(yīng)當(dāng)價低者得(一般是是評標(biāo)價衡量),而拍賣應(yīng)當(dāng)價高者得。拍賣是將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式,這由《拍賣法》做出了明確的規(guī)定;而招標(biāo)雖有不同的評標(biāo)方式,但主要的方法是以低報價者中標(biāo)(雖然有時還需考慮一些其他因素)。這一區(qū)別與兩者的目的不同有關(guān):拍賣是為了將同樣的物品或者財產(chǎn)權(quán)利賣得更高的價格;而招標(biāo)則是為了以更低的價格買得同樣的貨物、工程或者服務(wù)。關(guān)于評標(biāo)方法,《招標(biāo)投標(biāo)法》第41規(guī)定:“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一:(1)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn);(2)能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求,并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低;但是投標(biāo)價格低于成本的除外。”我們似乎無法得出主要的方法是以最低報價者中標(biāo)的結(jié)論。但是,世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的評標(biāo)在一般情況下都要求采用最低評標(biāo)價中標(biāo)。國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、建設(shè)部等七部委2001年7月5日發(fā)布的《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第30條規(guī)定:“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項目。”第34條規(guī)定:“不宜采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法的招標(biāo)項目,一般應(yīng)當(dāng)采取綜合評估法進(jìn)行評審。”綜合我們不難得出結(jié)論:招標(biāo)雖有不同的評標(biāo)方式,但主要的方法是以最低報價者中標(biāo)。
武漢地鐵廣告招標(biāo)案中,之所以會出現(xiàn)“招標(biāo)人”敢于讓出價最低者中標(biāo),將這種非采購交易(實際是出讓交易)稱為“招標(biāo)”是關(guān)鍵,我們可以想象,如果是進(jìn)行拍賣,絕不可能出現(xiàn)這一結(jié)果。
四、結(jié)論
在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》起草過程中,本來是希望將招標(biāo)的概念限定在采購范圍內(nèi)的,但由于目前有些法律,如《城市房地產(chǎn)管理法》,已經(jīng)將招標(biāo)概念用于出讓行為,而《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》作為行政法規(guī),不宜與法律沖突,因此,最終沒有將招標(biāo)概念限于采購。而其他法律的起草者,自然對招標(biāo)的概念是缺乏研究的,沒有嚴(yán)格區(qū)分招標(biāo)與拍賣,在沒有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《拍賣法》的情況下,確實是很難避免的。
那么,維持招標(biāo)概念目前的使用現(xiàn)狀,是否可行呢?答案是否定的。因為我們畢竟有了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《拍賣法》,有了招標(biāo)、拍賣各自的基本程序,而這兩種競爭性交易方式,很多程序是不同的,有的甚至是相反的。如:招標(biāo)是一次報價為基本原則的,而拍賣是多輪競價為基本原則的;招標(biāo)是鼓勵價低競爭的,而拍賣是鼓勵價高競爭的。因此,招標(biāo)、拍賣的基本程序無法規(guī)定在一個制度中,這決定了招標(biāo)、拍賣混用的現(xiàn)狀是無法維持的。
武漢地鐵廣告招標(biāo),是出讓廣告經(jīng)營權(quán),應(yīng)該是拍賣,本應(yīng)該是價高者得,也正因為被認(rèn)為是招標(biāo),武漢地鐵才敢于將這一經(jīng)營權(quán)交給價低者。如果明確這是拍賣,本不會出現(xiàn)如此明目張膽的舞弊行為。這樣嚴(yán)重的舞弊行為只需要明確一個基本的概念即可避免。
在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《拍賣法》同時實施的今天,我們必須嚴(yán)格區(qū)分招標(biāo)與拍賣。特別是對拍賣的觀念必須改變。拍賣與招標(biāo)都是市場經(jīng)濟中的競爭性交易方式,都能夠?qū)崿F(xiàn)公開、公平、公正的目的。從我國市場經(jīng)濟的發(fā)展看,越來越多的交易是通過拍賣實現(xiàn)的。這種交易方式與交易人的性質(zhì)無關(guān),如有國家機關(guān)拍賣土地使用權(quán)的;也與交易量無關(guān),如有的交易量高達(dá)數(shù)億元人民幣。
因此,濫用招標(biāo)概念的現(xiàn)狀必須得到遏制。但是,這是一項艱巨和長期的工作,這需要改變?nèi)藗?ldquo;拍賣”是貶義詞的錯誤觀念,對錯誤使用招標(biāo)概念的法律,如《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》等,必須進(jìn)行修改。在目前法律尚未修改的情況下,無法律依據(jù)的非采購交易不宜使用“招標(biāo)”這一概念。
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