隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、城市規(guī)模的日益擴大以及人民生活水平的不斷提高，生活垃圾產(chǎn)生量逐年增長。大量垃圾包圍城市，給環(huán)境和城市發(fā)展造成巨大壓力;然而，與此同時，城市垃圾中也蘊含著巨大的資源潛力和經(jīng)濟效益。我國目前已經(jīng)建成并投入使用多家垃圾焚燒發(fā)電廠，相對而言，中小縣市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的項目還不太多。

某縣垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目是一項涉及環(huán)境保護的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，縣政府于2016年8月通過政府采購選定由某公司采用的BOT模式來負責對該項目的投資、建設(shè)和運營。本文主要以該縣垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，淺談在縣城開展此類PPP項目的一些問題和建議。

一、某縣垃圾焚燒發(fā)電項目的實施效應

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面：設(shè)立三縣合作共建區(qū)域性垃圾焚燒發(fā)電項目。

在垃圾焚燒發(fā)電廠的選址上，不僅要符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃，而且應該考慮生活垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的服務區(qū)域、運輸距離、安全衛(wèi)生防護距離等因素，并預留發(fā)展空間，最終選取的是兩條高速公路的交叉口，位于三縣交界處。即可以滿足三個縣區(qū)的垃圾處理問題，同時解決了日處理規(guī)模不足600噸的立項問題，實現(xiàn)了區(qū)域性資源共享。

2.社會影響方面：社會穩(wěn)定風險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導工作。

項目實施機構(gòu)在項目開始之前，提前開展社會穩(wěn)定風險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識，全面客觀報道相關(guān)信息。帶領(lǐng)選址區(qū)附近村民代表先后遠赴寧波、杭州、佛山、深圳、惠州等地進行考察參觀，將垃圾焚燒發(fā)電的現(xiàn)有技術(shù)和可能存在的風險均告知村民，并且充分利用各種媒體，開展各種形式的主體宣傳活動，引導全民樹立“垃圾處理、人人有責”觀念，形成有利于促進生活垃圾焚燒工作加快發(fā)展的輿論氛圍。在項目正式進入采購程序之前，社會穩(wěn)定風險評估已完成，村民代表通過率96.6%。在簽約特許經(jīng)營協(xié)議中，也重點完善了當?shù)卮迕駞⑴c和政府決策機制，加強公眾監(jiān)督、健全居民對本項目訴求表達機制，做到零上訪，公示零抗議。

3.環(huán)境效益方面：打通上下產(chǎn)業(yè)鏈，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園項目。

垃圾焚燒發(fā)電廠項目在運作中，最大的難題是垃圾收運問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾無法有效收集進行集中處理。本項目涉及3個縣的合作，所以如何加強生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收集處工作，如何科學布局設(shè)立垃圾運輸點就更為重要。由于收運是處置的前提，通過相關(guān)績效考核機制的設(shè)計，可以有效激勵項目公司主動甚至超額完成收運工作?？捎身椖抗咀鳛槭者\工作責任主體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運體系，進行三縣統(tǒng)一科學布局垃圾轉(zhuǎn)運站和壓縮式垃圾車的運行路線，完成覆蓋半徑60公里的生活垃圾焚燒處理設(shè)施，降低運營成本，提高垃圾收集效率和質(zhì)量，形成“戶集、村收、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的垃圾區(qū)域收運和處理新模式，逐步實現(xiàn)生活垃圾終端處理方式由填埋向焚燒轉(zhuǎn)變。

二、垃圾焚燒發(fā)電項目管理流程要點

1.項目運作模式方面，采用了BOT模式，通過與社會資本的合作，有效彌補當期財政投入不足，防范和化解政府性債務風險。

2.績效評價指標及體系方面，本項目在PPP合同運營績效的監(jiān)督制度和行業(yè)管理程序方面，建立了一套多層次的、嚴謹?shù)谋O(jiān)督評估體系，體現(xiàn)垃圾焚燒項目中不同利益方的全方位參與，包括政府行政主管部門、公眾、專業(yè)監(jiān)督部門的各級別的例行檢查監(jiān)督、最少兩年一次的中期評估等。這些措施中，在線數(shù)據(jù)系統(tǒng)和向公眾公開評估結(jié)果的效能比較突出。建立遠程數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，從技術(shù)上提供了運營實時動態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)，向公眾開發(fā)和公布年度評估報告可顯示較長時期的環(huán)境影響，相當于讓不同的關(guān)系方用不同倍率的望遠鏡和顯微鏡觀察常規(guī)情況下看不清的目標和探討不易理解的問題。

3.社會資本的選擇方式方面，評標委員會根據(jù)投標人的技術(shù)文件、財務文件、法律文件、業(yè)績資質(zhì)文件、生活垃圾處置服務費單價等因素，采用綜合評分法進行評估選取社會資本。鑒于綜合評分法權(quán)值的概念使評標結(jié)果更具科學性，有效防止低價的不正當競爭;與我國目前的垃圾焚燒發(fā)電市場環(huán)境基本相適應;能夠選中綜合實力較強、投標報價較合理的投標人為中標單位。最終通過綜合評分法進行評估。

4.談判要點方面，項目談判圍繞核心的垃圾處理供應量及與周邊縣區(qū)的合作方式、完善援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)垃圾收運體系，解決飛灰和滲濾液及檢修期的垃圾處理等問題進行了為期三個月的詳談，彌補了招標文件時特許經(jīng)營協(xié)議草稿的部分內(nèi)容，使雙方利益達成一致，獲得合作共贏。

三、垃圾焚燒發(fā)電項目實施成效

以該垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目為依托，建成三縣合作共建的區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運體系和有著生活垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電、餐廚垃圾資源化、污泥干化焚燒等無害化處理設(shè)施的靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決了周邊100公里輻射區(qū)的垃圾問題，提高垃圾處理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性，實現(xiàn)了垃圾處理無害化、減量化、資源化的戰(zhàn)略發(fā)展要求，此項目的成功落地不僅找到破解農(nóng)村垃圾危機的有效途徑，也成為中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作共建、資源公用的典型代表。

同時，此類項目能夠大力提升政府能力。通過PPP模式將該縣垃圾焚燒發(fā)電項目交由社會資本來管理運營，有助于明確界定政府的職責定位，推動政府主要做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務等方面的工作，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項目的“監(jiān)管者”。此項目的成功落地不僅提高了該縣生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理水平，同時政府職能部門不再“親力親為”、“大包大攬”提供垃圾處理服務，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府的引導作用。

四、垃圾焚燒發(fā)電項目存在的問題

1、我國的垃圾處理行業(yè)的整體技術(shù)水平仍然比較低，垃圾焚燒的技術(shù)還相對集中在少數(shù)企業(yè)。垃圾焚燒要求高、投資大，回收期也長，并且運營管理的水平也要求比較高，專業(yè)技術(shù)性強，特別是環(huán)保要求高。當然，隨著技術(shù)的進步，我國的垃圾處理水平得到了較大的提升，但部分垃圾焚燒項目在潛伏性的污染防治等問題上還存在不少的問題，值得我們特別關(guān)注。

2、垃圾焚燒發(fā)電項目屬于社會重大公共安全項目，社會影響較大，當?shù)鼐用褚坏┓磳?，則對項目開工落地造成極大的社會穩(wěn)定風險。根據(jù)環(huán)境保護部《關(guān)于進一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，“新改擴建項目環(huán)境防護距離不得小于300米”，項目周邊村莊需整體搬遷，這也涉及一系列問題。

3、垃圾焚燒作為公益性的項目，政府補貼和收益分配機制還不夠完善。在這種情況下，社會資本是否能獲得穩(wěn)定的收益、多少收益還心中沒數(shù)，心存疑慮。在已開展的一些PPP垃圾焚燒項目中，有的地方政府缺乏企業(yè)精神，嚴重拖欠費用，或者過于壓低垃圾焚燒處理支付價格的情況，讓不少社會資本對這一類的PPP項目還存在著一種觀望態(tài)度。垃圾焚燒發(fā)電廠建成后，單純依靠原有縣城環(huán)衛(wèi)處收集、運輸城區(qū)垃圾，損耗量較大，也難以達到環(huán)境處理公眾滿意度。

五、推進垃圾焚燒發(fā)電PPP項目需做的工作

1、社會穩(wěn)定風險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導工作。項目實施機構(gòu)在項目開始之前，提前開展社會穩(wěn)定風險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識，全面客觀報道相關(guān)信息。

2、按照合理布局、區(qū)域統(tǒng)籌的原則，采用共建共享方式規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性焚燒處理設(shè)施。支持具備協(xié)同資源化處理條件的縣(市、區(qū))加強城鎮(zhèn)生活垃圾協(xié)同處置設(shè)施建設(shè)，通過建設(shè)大中型中轉(zhuǎn)設(shè)施，增強城鎮(zhèn)生活垃圾收運能力，提升城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用比例，大力推進垃圾焚燒設(shè)施和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。

3、要加強項目的前期論證。PPP項目不同于一般的工程建設(shè)項目，它的項目和內(nèi)容，以及它的邊界條件要復雜得多，如果聘請專業(yè)咨詢單位并得到其幫助可以達到事半功倍的效果。作為城市公共服務領(lǐng)域，PPP項目涉及投融資、建設(shè)、運營、移交，以及合資經(jīng)營等事項，合同的內(nèi)容比較多，而且它的邊界條件非常復雜，需要對國家的政策、法規(guī)，還有技術(shù)、財務，以及金融、法律對各方面的專業(yè)知識進行一個綜合、融合，還有協(xié)同的應用。選擇有實力，有經(jīng)驗，負責任，重信譽的專業(yè)化社會投資人是PPP項目成功的關(guān)鍵。

4、政府應當主動承擔相應的風險，促進風險的合理分擔。風險的識別與合理分擔是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會資本方應通過風險的最優(yōu)分配來實現(xiàn)項目價值的提升，對于城市垃圾的焚燒項目是否能收集到足夠數(shù)量的垃圾，這應該說現(xiàn)在還是存在著很大的不確定性，這也構(gòu)成了項目公司的運營風險。因此，對于這一類的項目，PPP的協(xié)議當中應該明確地規(guī)定政府對于最低垃圾處理數(shù)量和收益的擔保，來保障社會資本能夠獲得合理的收益。這樣社會資本參與處理垃圾項目的時候心里才踏實。