現(xiàn)行政府采購制度在一定程度上重規(guī)則、輕績效；重程序、輕結(jié)果；重表象、輕實質(zhì)。一些采購規(guī)則繁瑣、冗長、過時，財政部門被動承擔了因制度不盡合理而導致的無限“兜底”責任，政府采購隊伍的專業(yè)化水平與社會期待、改革要求不相適應。這些都是我們在制度改革中需要重點考慮的問題。

政府采購制度的現(xiàn)代化，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。自2003年《政府采購法》實施至今已有16個年頭，一代政府采購工作者的心血和青春都奉獻給了這項偉大的事業(yè)。2018年，全國政府采購規(guī)模已突破35000億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%，一個巨大的政府采購市場和完整的政府采購制度體系已然形成。

實事求是地總結(jié)，現(xiàn)行政府采購體制機制確實存在一些弊端。從調(diào)研情況看，無論是監(jiān)管部門，還是采購人、代理機構(gòu)以及各類市場主體，大家都普遍認為，政府采購制度已經(jīng)到了必須立即啟動改革的時刻。2018年11月，中央全面深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》指出：要堅持問題導向，強化采購人主體責任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制。筆者談幾點學習改革精神的思考，以及對未來改革的一些設想。

現(xiàn)行政府采購體制機制存在的主要問題

主要問題包括：

現(xiàn)行政府采購制度在一定程度上重規(guī)則、輕績效；重程序、輕結(jié)果；重表象、輕實質(zhì)。部分制度文件片面強調(diào)采購程序“對不對”，而忽視了采購結(jié)果“好不好”，忽視了項目執(zhí)行的績效目標與用戶反饋，忽視了政府采購執(zhí)行效率與政府采購功能的實現(xiàn)。

一些采購規(guī)則繁瑣、冗長、過時，一定程度上片面強調(diào)采購人的責任而忽視其權(quán)利，采購人的主動性與積極性未得到有效激發(fā)，缺乏與時俱進的制度創(chuàng)新和技術革新。

監(jiān)管部門的職責邊界不夠清晰，采購人的主體責任不夠明確，評審專家的作用部分異化，財政部門被動承擔了因制度不盡合理而導致的無限“兜底”責任。

政府采購隊伍的專業(yè)化水平與社會期待、改革要求不相適應。集中采購和集中采購機構(gòu)的定位不夠清晰。

政府采購的制度目標

要解決政府采購領域存在的突出問題，我們首先必須弄清楚：我國為什么要建立政府采購制度？政府采購要實現(xiàn)的制度目標是什么？這是政府采購理論研究的基礎，也是未來政府采購制度改革的前提。筆者認為，我國政府采購的制度目標主要有以下三點：

第一，采購人可以通過執(zhí)行政府采購程序，及時購買到物有所值的商品和服務，實現(xiàn)資金支出的績效目標，這是政府采購制度的基礎目標。我國的政府采購制度雖然對采購主體作了明確限制，但從本質(zhì)來說，仍然是一種市場交易行為。等價交換、意思自治，仍然是這種交易行為的本質(zhì)特征；公平合理、便捷高效仍然是這種交易行為的客觀需要。政府采購制度無論如何設計，都要以實現(xiàn)這個基礎目標為前提。

第二，給市場主體一個公平參與、公開表達的機會，在一定程度上規(guī)范權(quán)力運行，這是政府采購制度的社會目標。與家庭采購、企業(yè)采購不同，政府采購使用的是財政性資金，必須更加注重公平性，注重對社會的正面影響。因此，要通過制度設計對采購人、代理機構(gòu)的權(quán)力加以規(guī)范和約束。當然，這種規(guī)范和約束是有限的，需要配合其他制度共同發(fā)力。

第三，通過給予市場主體政府訂單，發(fā)揮政府采購政策功能，促進經(jīng)濟繁榮、科技進步、社會發(fā)展、企業(yè)成長，這是政府采購制度的戰(zhàn)略目標?？v覽世界各國經(jīng)濟發(fā)展史，政府采購從來都是支持本國經(jīng)濟、科技和社會進步最有力的手段之一，這也是我們要實現(xiàn)的終極目標。

以上三點，即是政府采購制度的初心和使命。不忘初心，牢記使命，是激勵所有政府采購工作者不斷奮斗、不斷前進的根本動力。

政府采購制度改革的思考

首先要正本清源。所謂正本清源，就是通過改革，回歸政府采購的制度目標。

一是堅持以市場、績效為核心推進改革。要以科學的理念對政府采購市場進行大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)市場規(guī)律，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在政府采購資源配置中的決定性作用。要突出和強調(diào)政府采購項目的績效目標，圍繞實現(xiàn)績效目標開展采購活動。

二是強化采購人的主體責任。只有采購人自己才真正了解項目的特點與需求，了解細分市場的前沿與方向。一項好的政府采購制度，應當尊重采購人、信任采購人，給采購人以充分的自主權(quán)，同時又要建立嚴謹、規(guī)范的內(nèi)控制度，壓實采購人的主體責任。

三是更好地發(fā)揮財政部門的統(tǒng)籌作用。強化采購人的主體責任，不等于弱化財政部門的統(tǒng)籌作用。財政部門要站在更高的角度，以更廣闊的視野，統(tǒng)籌本地區(qū)的采購工作。通過現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)分析，匯集本地區(qū)采購需求，尋找政府采購市場的規(guī)律和特點，有針對性地開展工作。

四是明確集中采購的定位。設立集中采購制度的目標是化分散為集中，通過一定的強制力，將個體采購人采購需求中一致的、共通的、可歸集的部分統(tǒng)籌匯集起來，形成批量的、集團的政府訂單，或者形成更強大的議價能力，進而在與市場主體的博弈過程中取得優(yōu)勢地位和規(guī)模效益。這種規(guī)模效益體現(xiàn)在多個方面：可以避免不必要的重復采購，降低采購成本；節(jié)約財政資金，提高資金使用效益；集中落實政府采購政策，集中優(yōu)勢資源有力支持經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)成長，集中實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標。而分散采購主要解決的是個性化的采購需求問題。在未來的《政府采購法》修訂過程中，可以考慮將集中采購和分散采購各自單章規(guī)定，設置不同的采購方式、采購模式和采購流程，例如集中采購中，對價格有統(tǒng)一支付標準、服務有統(tǒng)一要求的項目，可以考慮設置備案入庫、網(wǎng)上直采、電子競價、電商團購、集團談判等與時俱進的采購方式。

五是發(fā)揮好專家委員會的專業(yè)技術指導作用。專家的作用不是代替采購人確定中標供應商，而是提供專業(yè)技術指導。專家作出的結(jié)論應當是專業(yè)技術意見，而不是打出具體的分值。同時，術業(yè)有專攻，要求技術專家評審商務內(nèi)容是不合理的，反之亦然。改革過程中，要讓專家回歸專業(yè)，把壓給專家的責任重新壓給采購人，讓專家回到專業(yè)技術咨詢的路線上來。

六是突出采購代理機構(gòu)的專業(yè)咨詢服務作用。采購代理機構(gòu)要從低階的采購流程代理（“跑腿小二”）向高階的專業(yè)咨詢服務（“貼身管家”）轉(zhuǎn)變，圍繞調(diào)研采購市場、測算采購價格、確定采購需求、編制采購合同、配合采購驗收等工作做好專業(yè)化的服務。

其次要化繁為簡。

一是優(yōu)化采購方式。目前，我國的政府采購方式主要包括六種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價。從實踐來看，2018年我國公開招標采購規(guī)模占比達到七成以上。非招標方式使用率不高，這說明在制度設計中，這些采購方式本身的競爭力不足。我們要進一步優(yōu)化采購方式，可以考慮將采購方式調(diào)整為四種，即公開招標、競爭性磋商、單一來源采購、簡易采購，進一步放寬非招標采購方式的適用條件，既化繁為簡，優(yōu)化采購規(guī)則，又強化了非招標方式的使用，提高了采購效率。

二是簡化采購流程和采購文件。在優(yōu)化采購方式的基礎上，進一步簡化政府采購流程，只保留必要的、不可缺少的采購環(huán)節(jié)。擬定招標、投標文件的格式范本，進一步精簡投標文件內(nèi)容，淡化格式要求，降低投標人因低級失誤導致投標無效的可能性。所有采購審批、核準事項，全部實現(xiàn)在線辦理，無論是采購人還是代理機構(gòu)，都“一次不用跑”。

三是優(yōu)化集中采購機構(gòu)設置。我國集中采購機構(gòu)管理不夠統(tǒng)一規(guī)范，一些基層集中采購機構(gòu)力量薄弱，效率不高。各地可以結(jié)合實際情況，考慮將行政資源向省級集中采購機構(gòu)匯集，省以下實行垂直管理，一個省（直轄市）成立一家集中采購機構(gòu)和幾家分中心，最大限度地提高集中采購效率，鍛造一支專業(yè)化的集中采購隊伍。

最后要與時俱進。政府采購是財政領域中最活躍、與科技和市場結(jié)合最緊密的部門之一，必須緊跟世界先進技術，建立現(xiàn)代化的管理模式。

一是開展大數(shù)據(jù)分析。政府采購數(shù)據(jù)是非常有價值的信息。我們應高度重視政府采購數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、歸集和分析，運用大數(shù)據(jù)分析的理念，挖掘政府采購市場規(guī)律。通過一段時間數(shù)據(jù)的沉淀，對政府采購相關產(chǎn)品和服務的價格變化情況進行科學統(tǒng)計，這些來自于市場的科學統(tǒng)計分析，將成為預算編制、評審、審計的重要依據(jù)。

二是利用現(xiàn)代化的交易、評審手段。在線開標、在線評審、在線提交相關保證金、在線下單、在線簽訂合同、在線信用評價、在線用戶反饋、在線提交發(fā)票、在線資金支付等一系列線上流程，是政府采購電子化、現(xiàn)代化的方向。未來的政府采購智慧商城，更需要建立現(xiàn)代化的交易手段和商業(yè)模式。

三是創(chuàng)新數(shù)字化的監(jiān)管方式和預警技術。對政府采購的監(jiān)管要盡快實現(xiàn)數(shù)字化，運用技術手段，實現(xiàn)管理系統(tǒng)對存疑問題的及時預警，大大提高監(jiān)管機關的執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。

推進改革的具體設想

試點建立預算單位“采購官”制度。“采購官”制度主要解決政府采購主體責任不清的問題。明確預算單位內(nèi)部的責任部門和責任人，對其進行專業(yè)培訓，給予其一定的權(quán)利，并壓實責任，由其主導預算單位的采購活動并終身負責。

試點全面取消事前審批核準，由采購人自行確定采購方式。鼓勵采購人合法合規(guī)地采用非招標方式，提高采購效率。

試點取消評審專家?guī)?，由采購人自行選擇專家，專家只出具技術和商務專業(yè)意見，不進行量化評分，但可以評定專業(yè)等次，專業(yè)等次可以并列。“采購官”根據(jù)專家的專業(yè)技術意見，結(jié)合項目預算安排和本單位實際情況，提出候選名單和點評意見，經(jīng)采購人內(nèi)部集體討論后，最終確定中標供應商。

試點取消政府采購限額標準，將政府采購向公共采購領域拓展。目前的制度中，政府采購限額標準是指整體的預算項目金額，還是項目中的購買類支出金額，一直存在很大爭議，也很難解釋清楚。要從根本上解決這一問題，可以考慮取消政府采購限額標準，凡購買性支出，一律納入政府采購監(jiān)管范圍。但一定標準以下的，可以采用簡易采購方式。

試點建立簡易采購模式。目前，采購周期長的問題一定程度上確實存在。問題的成因主要是現(xiàn)行制度沒有建立一種小額項目迅捷采購的通道。在長期的實踐中，各級、各地普遍使用協(xié)議采購的方式來解決這個問題，但又帶來“資質(zhì)標”泛濫等一系列突出問題?？梢钥紤]建立簡易采購方式，對采購人的需求給予電商式的快速響應，這樣的采購程序高效、快捷，既實現(xiàn)了政府采購全覆蓋監(jiān)管，又充分尊重采購人的自主權(quán)，采購效率得到大幅提高。

試點建立全國標準統(tǒng)一的政府采購智慧商城。通過商城建設，實現(xiàn)一網(wǎng)采盡，全網(wǎng)比價，互聯(lián)互通，結(jié)果互認。通過商城建設，引入先進的商業(yè)模式，解決現(xiàn)行制度的痛點難點問題。同時統(tǒng)一、規(guī)范全國政府采購市場，實現(xiàn)公平競爭，集中資源實現(xiàn)政府采購政策目標。

試點進場交易。借鑒工程招標投標領域的成功經(jīng)驗，對于重點項目試點進場交易，嚴格規(guī)范評標現(xiàn)場紀律，為真正意義上的電子化遠程采購打下堅實基礎。

開展集團談判試點。在大數(shù)據(jù)分析的基礎上，掌握本地區(qū)政府采購市場的規(guī)律和特點，匯集采購需求，借鑒藥品集中采購等先進經(jīng)驗，由財政部門和專業(yè)部門主導，集中采購機構(gòu)具體組織，開展集團談判試點，充分發(fā)揮財政部門的統(tǒng)籌作用，既降低采購成本，又集中資源支持企業(yè)發(fā)展成長。

落實好、宣傳好政府采購政策。政府采購政策，是政府采購的核心競爭力所在。落實好政府采購政策，政府采購事業(yè)就有了更強大的生命力，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更有力的作用；宣傳好政府采購政策，政府采購工作就能得到更多的理解和支持，得到更多正面的回應。不能讓好的采購政策“養(yǎng)在深閨無人識”，采購人不會用、不敢用、不想用。在尊重市場規(guī)則、實現(xiàn)公平競爭的基礎上，我們要繼續(xù)優(yōu)化政府采購政策的執(zhí)行方式和執(zhí)行效果，勇于試點和試錯，通過改革解決現(xiàn)行體制機制中的突出問題。

試點改革政府采購救濟仲裁制度。現(xiàn)行政府采購投訴、舉報制度，最大的問題在于財政部門的職責邊界不明確，書面審查為主的調(diào)查手段、過短的調(diào)查時限，與采購項目本身的復雜性、監(jiān)管責任的無限擴大化存在嚴重矛盾和沖突。從理論上講，一個采購項目，從質(zhì)疑開始，到投訴、復議、一審訴訟、二審訴訟，再審訴訟，最后回到舉報環(huán)節(jié)，效率低下。將財政部門作為行政訴訟的被告，也背離了采購人承擔主體責任的原則?？梢钥紤]重構(gòu)政府采購行政救濟渠道，只允許投訴這一種行政救濟手段。投訴可以有兩種處理渠道：技術和商務部分，投訴人有充分理由的，可以要求專家和采購人進行重新評審；采購程序部分，財政部門依申請可以對采購過程進行快速復核。無論是重新評審還是復核，供應商不服的，都應以采購人為被告提起訴訟。